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垃圾分類革命 通過循環(huán)經(jīng)濟建設“無廢城市”

為加速實現(xiàn)城市生活垃圾的減量化、資源化和無害化，歐盟各國普遍制訂了一個由法律、經(jīng)濟、管理相結合的三位一體政策，把管理目標向源頭減量化延伸，通過對垃圾的全過程控制，實現(xiàn)商品生產(chǎn)、流通、消費的全過程良性循環(huán)，從而減少固體垃圾的最終處置量。本文參考東京經(jīng)驗，探討上海的垃圾革命。

垃圾管理是有分級目標的(如圖1)。

全世界理解和接受的優(yōu)先順序一般是：第一步，運用reduce原則，從生產(chǎn)和消費源頭減少垃圾產(chǎn)生;第二步，運用reuse原則，重復使用物品，例如發(fā)展共享經(jīng)濟減少物質消耗;第三步，運用recycle原則，進行垃圾循環(huán)利用;第四步，運用recovery原則，進行能源利用，如垃圾焚燒產(chǎn)生能量等;第五步，是以填埋作為最終處置方式。基于垃圾分級管理的目標和原則，可以看到中國城市當前的垃圾分類是更大的垃圾革命的序曲。本文參考東京經(jīng)驗，探討上海的垃圾革命。

一、人多地少、廚余垃圾較多等多種相似性決定以東京為對標對象

上海2035年要建設成為具有世界影響力的現(xiàn)代化國際化大都市，要求各項工作瞄準國際最好水平和最高標準，因此上海城市發(fā)展經(jīng)常對標紐約、倫敦、東京和巴黎。在垃圾處理問題上，上海與東京具有三方面的相似性。第一，都屬于東亞人多地少的國家，無法利用大規(guī)模的土地填埋垃圾，所以不得不選擇焚燒垃圾的方式。東京垃圾革命的第一步就是用焚燒替代填埋。第二，都素愛美食，生活習慣與消費結構有相近性，廚余垃圾比較多。因此，需要攻克將廚余垃圾與其他垃圾進行區(qū)分處理的難題。第三，東京的人口結構、城市空間架構與上海非常相近。東京的垃圾經(jīng)驗主要源于東京都23區(qū)，相當于上海外環(huán)線內的中心城區(qū)。在大都市中心城區(qū)這樣一個人口密集、空間有限的地方如何處理垃圾問題，東京經(jīng)驗可以為上海提供許多啟發(fā)。

二、與東京相比，上海垃圾分類和處理現(xiàn)狀

2006年至2014年，中國生活垃圾處置的情況是，一方面，垃圾總產(chǎn)生量和人均產(chǎn)生量都在不斷增加，另一方面，垃圾處理以填埋為主，焚燒為輔。上海當時也基本如此，所以與東京相比，在這兩個方面都存在差距。這也與當時上海的垃圾收集方式仍然以混合收集為主密切相關。我們現(xiàn)在最主要的工作，是將垃圾從混合收集轉變?yōu)榉诸愂占?，這是實現(xiàn)“垃圾革命”的第一步。

2018年，上海制定了《上海市生活垃圾全程分類體系建設行動計劃(2018—2020年)》。現(xiàn)在，按照有關部門公布的數(shù)據(jù)推算，上海生活垃圾焚燒處理占比40%，填埋占比40%，循環(huán)利用或資源化利用的占比20%左右。2015年，東京生活垃圾焚燒處理的比例高達75%，填埋處理占比3%，這個數(shù)據(jù)已經(jīng)相對穩(wěn)定。與上海不同，東京將焚燒作為生活垃圾的中間處理手段，填埋作為終端處理手段，不是直接填埋垃圾，而是對焚燒過后的灰燼進行填埋。東京生活垃圾循環(huán)利用占比20%，這一比例與歐洲國家相比并不算高。

通過上述對比可以看出，上海與東京的差距之一是，垃圾處理尚未轉變?yōu)橐苑贌秊橹鲗А⑻盥駷榻K端處理的模式。而對東亞人多地少地區(qū)的超大城市來說，這是一種適宜的垃圾處理模式。

三、垃圾革命，沒有退路的選擇

數(shù)據(jù)顯示，上海2018年垃圾總產(chǎn)生量約為900萬噸，除以2400萬常住人口，得出人均總產(chǎn)生量約為400公斤，即人均日產(chǎn)生量約為1.1公斤。且這一數(shù)值還在繼續(xù)攀升。未來，上海生活垃圾年產(chǎn)生量可能會達到1000萬噸。1公斤的尺度常被用來判斷生活垃圾人均日產(chǎn)生量高低的對照值。生活垃圾人均日產(chǎn)生量高于1公斤是高排放，低于1公斤是低排放。1989年，東京生活垃圾人均年產(chǎn)生量達到最高值600公斤，人均日產(chǎn)生量1.6公斤，當時該市的人均GDP約為2萬美元，與上海2018年相當。此后，隨著強制推進垃圾革命，東京生活垃圾人均日產(chǎn)生量開始進入下降通道，目前這一數(shù)值已降低至0.8公斤，為歷史最高點1.6公斤的一半。

衡量城市的垃圾與經(jīng)濟發(fā)展關系，有一個垃圾生產(chǎn)率的概念，也可以稱為垃圾的經(jīng)濟密度。以人均GDP 2萬美元與生活垃圾人均日產(chǎn)生量1公斤為分界，可以分為四種不同的類型：人均GDP2萬美元以下、生活垃圾人均日產(chǎn)生量低于1公斤的是中低收入低垃圾，人均GDP2萬美元以上、生活垃圾人均日產(chǎn)生量高于1公斤則是高收入高垃圾。2018年，上海人均GDP達到2萬美元，但生活垃圾人均日產(chǎn)生量也高于1公斤，已跨入高收入高垃圾的行列。而東京經(jīng)過30多年的努力，已經(jīng)進入高收入低垃圾的期望區(qū)間。因此，上海未來有兩種選擇，一是隨著經(jīng)濟增長繼續(xù)保持人均垃圾的高產(chǎn)出，經(jīng)濟增長的同時生活品質退化;二是通過垃圾革命實現(xiàn)生活垃圾人均日產(chǎn)生量低于1公斤的目標，建設生態(tài)友好的宜居城市。如同東京的垃圾革命一樣，上海垃圾革命的目標應該是讓經(jīng)濟增長與垃圾排放脫鉤。因此垃圾革命是沒有退路的選擇。

四、東京垃圾革命演進的關鍵節(jié)點

東京的垃圾革命，以2000年建設循環(huán)型社會為分水嶺，可以分為兩個大的時期。第一個時期的重點是處理垃圾，第二個時期的重點是減少垃圾。第一個時期經(jīng)過了三四十年的演進，可以分為三個階段。

第一階段是1960—1970年，以填埋為主導的集中處理階段。在這一階段，東京以垃圾填埋為主的處理方式引發(fā)了百姓的不滿，導致了“東京垃圾戰(zhàn)爭”，并成為垃圾革命的導火線。當時，東京的全部垃圾都送到江東區(qū)等海灣地區(qū)進行填埋。這些未經(jīng)分類的垃圾中，有很多廚余垃圾，在江東區(qū)導致了嚴重的大氣污染與環(huán)境衛(wèi)生問題，當?shù)孛癖婇_始反抗。加上當時都政府曾經(jīng)策劃在杉并區(qū)建造垃圾焚燒廠，遭到當?shù)厥忻穹磳?，繼續(xù)把本地的垃圾運往江東區(qū)進行填埋。江東區(qū)的民眾認為不公平，發(fā)展到拒絕所有來自外區(qū)的垃圾，在馬路上挖坑拒絕垃圾車進來，成為著名的“東京垃圾戰(zhàn)爭”事件。1971年，東京都政府宣布發(fā)生了“垃圾戰(zhàn)爭”，隨后上上下下進行了長達四年的談判，最后決定東京都23區(qū)各自在自己區(qū)域內建造垃圾焚燒廠。東京的垃圾革命就是這樣在被動的情況下開始的。垃圾戰(zhàn)爭的結果是，都政府、各區(qū)政府、老百姓共同參與決定，采取垃圾焚燒的處理模式。后來，焚燒被稱為“中間處理”，而將焚燒物填埋被稱為“終端處理”。焚燒處理由23區(qū)各自進行，終端處理由東京都政府統(tǒng)一在填埋廠進行。

20世紀80年代是東京垃圾革命的第二階段，開始從垃圾混合垃圾走向垃圾分類收集。當時的分類非常簡單，只分成可燃垃圾與不可燃垃圾兩類。其中可燃垃圾進行焚燒處理，不可燃垃圾以填埋為主。但在填埋量大幅降低，焚燒變成主導方式之后，填埋就從并聯(lián)變成串聯(lián)，成為處理焚燒后飛灰的終端處置手段。隨著東京垃圾焚燒比例的增加，填埋比例在1989年達到峰值后逐漸減少。90年代，焚燒正式成為中間處理模式，填埋成為最終處理模式。

第三階段是1990—2000年，這是東京都23區(qū)垃圾革命中一個非常重要的節(jié)點。當時，東京開始進一步區(qū)分資源垃圾和大件垃圾。首先，將大件垃圾從原來的二分類中拿出來，變成三分類。在1990年之后，進一步區(qū)分資源垃圾，回收利用和資源化逐漸增加。資源化的比重逐漸升高后，填埋的比重逐漸降低。

總體上看，東京垃圾革命從填埋為主，到焚燒為主，再到增加資源化利用和對大件垃圾收費三個階段發(fā)展而來，這對于我們理解東京現(xiàn)在的垃圾分類情況有很大幫助。日本現(xiàn)在的生活垃圾是五分法，即除了有毒有害垃圾之外，分為可燃垃圾、不可燃垃圾、資源垃圾、大件垃圾，這是三個發(fā)展階段累積而來的結果。

五、借鑒東京經(jīng)驗加速上海垃圾分類進程

20世紀90年代，東京實現(xiàn)了垃圾革命第一步戰(zhàn)略的目標，即一方面垃圾排放量達到了峰值，另一方面焚燒替代了填埋成為主導，這也是上?，F(xiàn)在開始的垃圾革命要實現(xiàn)的第一步目標。2018年上海發(fā)布的“垃圾分類三年行動計劃”提出，到2020年上海所有區(qū)實現(xiàn)生活垃圾分類全覆蓋，90%以上的居住區(qū)分類效果要達標。這個目標和1990年的東京比，是三十年的落差。如果到2030年，上海的垃圾排放量能夠達到峰值，與東京比就是四十年的落差。這對上海建設社會主義現(xiàn)代化國際大都市是一種重要的挑戰(zhàn)和壓力，使得上海在垃圾革命上沒有退路可走，不得不加快速度。

雖然上?，F(xiàn)在的垃圾處理能力是落后的，但是在垃圾革命方面有三大后發(fā)優(yōu)勢。

首先，從對象上看，具有“綜合”的優(yōu)勢。東京的垃圾分類是分步走過來的，上海作為追趕者可以在起步的時候就綜合集成。上海目前將垃圾分為“有害垃圾、可回收物、濕垃圾、干垃圾”四類，就有這樣的意義：一開始就把資源回收利用、堆肥、焚燒、填埋等處理方式集成起來，綜合推進。雖然在推進中，主導部分會有先后之別，但總體上是綜合地進行變革。這是上海垃圾四分類承載的后發(fā)優(yōu)勢。

第二，從過程上看，具有“倒逼”的優(yōu)勢。上海原來的垃圾處理方式是，前端不解決垃圾產(chǎn)生的問題，有多少產(chǎn)生量，末端就建多少處理設施、處理掉多少。這種后端處理模式是被動的。而現(xiàn)在采取的戰(zhàn)略是，假定人均一公斤垃圾是最高值，那么就要以此為界限，設定填埋、焚燒設施的最大容量，通過框定容量不擴張，倒逼前端的分類收集和資源化利用，在源頭上減量和分類。上海的三年行動計劃提出，2020年的干垃圾清運量要比2019年低，就是這樣的意義。

第三，從主體上看，是“治理”導向的后發(fā)優(yōu)勢。東京在垃圾革命中非常重要的經(jīng)驗，是形成政府、企業(yè)、社會的鐵三角。上海1996年以來就試驗垃圾分類，主導的方式是部門管理而不是社會治理?，F(xiàn)在的垃圾治理是全社會的動員和參與。在政府層面，從原來環(huán)衛(wèi)部門的部門主管變成各部門的聯(lián)動;在社會層面，是市民社會的自下而上參與和草根創(chuàng)新;在企業(yè)層面，是加強市場化的變革。這樣的治理結構，將垃圾分類從部門的行動變成了全社會的大合唱，有助于加快垃圾革命的進程，縮短垃圾革命的時間。

六、垃圾革命的高目標：通過循環(huán)經(jīng)濟建設“無廢城市”

2000年開始，東京在實現(xiàn)了垃圾革命的第一步——完成垃圾分類、焚燒主導和源頭減量之后，開始了垃圾革命的第二步，要實現(xiàn)一個更高的目標：建設循環(huán)型社會。這就產(chǎn)生了一個新的概念，叫做“無廢城市”。

現(xiàn)階段，垃圾處理做的還只是盡量減少末端處理量，用焚燒代替填埋?！盁o廢城市”是要求城市物質流實現(xiàn)閉環(huán)，盡量沒有垃圾排放。換句話說，是要把填埋和焚燒這樣的處置方式最小化。如紐約現(xiàn)在的垃圾處理主要以填埋為主，紐約的無廢城市計劃是到2030年填埋量減少90%，只剩下10%由填埋處理，其他都在生產(chǎn)和消費環(huán)節(jié)，通過循環(huán)經(jīng)濟模式加以避免和減少。這是垃圾革命的最高境界，也是提出循環(huán)經(jīng)濟的真正所向。垃圾革命的高目標要求沒有垃圾排放，或者只有少量垃圾需要末端處理。這是一個更大的挑戰(zhàn)，上海的最終目標也要向這個最高標準看齊。

總結以上的內容，垃圾革命包括兩個階段、兩種思維(如圖2)。

我們現(xiàn)在的思維重點是垃圾的無害化處置，兼顧資源再利用和減少處置量，這是垃圾革命的低級階段。

從物質流的全過程看垃圾問題，最高狀態(tài)的發(fā)展是物品分享，用物品的分享替代物品的擁有，這是減量化。第二個狀態(tài)是物品的反復利用，例如，用玻璃杯替代一次性水杯，這是再利用。第三個狀態(tài)是資源化，這是再循環(huán)，讓垃圾轉化為生產(chǎn)中的二次資源回收利用。第四個狀態(tài)是無害化處置，包括焚燒和填埋。我們垃圾革命的第一階段思路，重點是解決排放垃圾的無害化處置和資源化減量，最終的革命是要進入以物品分享為主的高級狀態(tài)，用較少的物質資源消耗提供較多的經(jīng)濟社會效用，建設成一個既幸福美滿又低廢無廢的城市。

作者：諸大建，同濟大學經(jīng)濟與管理學院教授、博士生導師。原文標題《垃圾分類是垃圾革命的序曲---東京經(jīng)驗對上海垃圾分類的啟示》

來源 | 城市管理與科技